一、制定背景

党的十九大提出了乡村振兴战略。2018年5月31号，中央政治局召开会议审议《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，会议要求各地区各部门要树立城乡融合、一体设计、多规合一理念，抓紧编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。同时，近三年的中央一号文件都提出了支持农村新产业新业态发展的对策措施，鼓励在乡村地区发展休闲旅游养老等产业，推动乡村地区三产融合发展。

近年来，我市加快推进“皖南国际旅游文化示范区”建设，按照党的十九大、中央农村工作会议以及近三年中央一号文件的精神要求，积极落实乡村振兴战略，推进全域旅游实施。文化旅游、健康养生等项目逐步增多，由于大部分文化旅游、健康养生等项目位于《城乡规划法》和《安徽省城乡规划条例》规定的建设用地范围外，属非集中建设区，其规划管理无法可依，项目规划用地许可手续难以办理，导致项目无法落地。为破解此类项目落地过程中存在的规划管理难题，根据2018年省住建厅领导现场调研我市的指导意见，同时契合安徽省城乡规划改革试点和市委全面深化改革的有关精神，经市政府同意，市自然资源和规划局组织开展了非集中建设区建设用地规划管理课题研究工作，研究将非集中建设区建设用地纳入城乡规划管理体系，探讨该类用地规划的制定、实施和管理主体，并配套出台实施意见，以填补现行规划管理的空白，力争为全省乃至全国提供非集中建设区建设用地规划管理经验。

二、制定目的

为贯彻乡村振兴战略，落实中央一号文件和国土资源部、国家发改委《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》(国土资规〔2017〕12号)精神，以及安徽省委省政府关于推进乡村振兴战略的实施意见（皖发〔2018〕1号），推动我市乡村地区新产业新业态的发展，依据有关法律法规，结合本市实际，出台本意见。本意见的试行，将在全省具有超前性和创新性，对宣城市实施乡村振兴战略具有重要的意义和积极的作用，将有力指导我市行政区域范围内非集中建设区建设用地的规划管理，促进乡村振兴、全域旅游项目落地。

三、制定依据

1、中华人民共和国城乡规划法;

2、中华人民共和国土地管理法；

3、安徽省城乡规划条例；

4、中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见（中发〔2019〕1号）；

5、中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见（中发〔2018〕1号）；

6、中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见（中发〔2017〕1号）；

7、国土资源部 国家发改委《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》(国土资规〔2017〕12号)；

8、农业农村部 自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知（农农发〔2018〕3号）；

9、中共安徽省委 安徽省人民政府关于推进乡村振兴战略的实施意见（皖发〔2018〕1号）；

10、中共宣城市委 宣城市人民政府关于实施乡村振兴战略加快建设美丽中国先行示范区的意见（宣发〔2018〕5号）；

11、中共宣城市委办公室关于印发《市委全面深化改革领导小组2018年工作要点》的通知（宣办发〔2018〕12号）。

四、主要内容

本意见在对非集中建设区的相关政策和法律法规梳理的基础上，结合我市实际，提出了以下几项创新举措：

1、深化用地分类，加强非集中建设区分区指引。将位于生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线之外的非集中建设区分为生态缓冲区、农业综合区和城镇郊野区，严格执行国土空间用途管制，实施用地分类管理，加强用地的分区指引与规划管控。

2、创造性提出规划区的全域化管控。因地制宜开展乡镇国土空间规划编制，在过渡期间，优化规划区的划定方式，实行规划区的全域化管控，推动非集中建设区建设用地规划管理全覆盖。将非集中建设区建设用地规划内容纳入乡镇总体规划的法定规划体系之中。明确非集中建设区三大功能区（生态缓冲区、农业综合区、城镇郊野区）的布局，确定建设用地规模，提出管控总体要求，明确产业准入条件和负面清单等。

3、强化非集中建设区建设用地分类规划许可管理。位于乡镇规划区内、乡村国有土地上的建设用地或者在乡镇规划区内、乡村国有土地上进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设，按照《城乡规划法》有关规定，依法核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。在乡村宅基地上进行农村村民住宅建设或者在集体土地上进行各类设施产业建设，依法核发乡村建设规划许可证。

4、强化产业准入，推动乡村地区新产业新业态发展。鼓励在非集中建设区建设用地内发展休闲观光园区、田园综合体、健康养老、生态旅游、乡村民宿、特色小镇、文化创意等新产业新业态。对利用闲置农房发展民宿、养老、农家乐等项目，在确保公共卫生、公共安全的基础上，可对消防、特种行业经营等领域落实便利市场准入、但应严格执行事中事后监管的管理办法。要切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，严禁在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等；严禁在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅；严禁农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发；严禁违法违规、变相搞房地产开发或建私人庄园会所。

5、提出新产业新业态多方式的土地供应制度。新产业新业态相关的建设项目用地中，用途单一且符合法定划拨范围的，可以以划拨方式供应土地；用途混合且属经营性的土地，应当采取招标拍卖挂牌方式供应土地。对于乡村旅游、休闲观光农业等项目实行差别化的用地政策，属于永久性设施建设用地的，依法按建设用地管理，属于自然景观用地及农、林、牧种植、渔业养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理；对于健康养老等用地需求较大的项目，可以通过实施城乡建设用地增减挂钩项目，复垦整理出的建设用地指标，预留不少于10%用于保障农民安置和农村基础设施建设，节余的建设用地指标优先保障项目用地需求。

6、引导支持集体建设用地综合使用。引导支持集体建设用地综合使用，鼓励和引导村集体与农民充分利用闲置的集体建设用地和房屋等现有资源，开展民宿、餐饮、农家乐等休闲游憩相关服务。农村集体经济组织可以依法使用集体建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人的社会资本共同兴办民宿、农家乐、停车场等旅游接待服务企业，以村集体的名义办理规划、用地等审批手续。

7、探索设施农用地复合利用。在严格耕地保护和国土空间用途管制前提下，探索设施农用地的复合利用，以满足游客峰值时期的休闲农业和乡村旅游配套服务设施使用需求。在优先保障农业生产，不改变原土地用途的前提下，可以将用于规模化、现代化农业生产的农业配套设施用地，如晾晒场、粮食和农资存放场所、大型农机具存放场所等用地，临时用于公共停车。农村集体经济组织以外的单位和个人，可以依法通过承包经营权流转、租赁等方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。支持通过开展城乡建设用地增减挂钩试点项目，优化乡村建设用地布局，建设配套设施。

五、施行范围及试行时间

施行范围：宣城市行政区域范围

试行时间：本意见自印发之日起试行。在试行期间，若国家、省出台了有关非集中建设区建设用地规划管理方面的实施意见，按国家、省有关文件执行。

六、解读机关

宣城市自然资源和规划局